《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》解读

  《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》（下称《规划》）于近日正式出台，《规划》的特点体现在：“一线管控”，即探索海岸带管理新途径；“两域对接”，即明确了陆海统筹新对策；“三生协调”，即提出试点空间规划新方法；“生态优先”，即阐述了推进海岸带资源的科学利用；“多规融合”，即提出实施“一张图”功能管控；“湾区发展”，即探索支持湾区发展新政策。
        《规划》的实施，将进一步规范和引导沿海地区的保护和利用活动，提升沿海经济发展协调性，为实现陆海统筹打下坚实基础。正如国家海洋局相关负责人所说，《规划》的出台率先为全国开展海岸带综合保护与利用规划编制提供可推广的模式和经验。其出台背景是什么？主要的目的有哪些？《规划》中的目标如何实现……省海洋与渔业厅相关负责人就这些问题进行了权威解读。
       问题1：《规划》的范围有多大？
       《规划》范围涵盖广东沿海县级行政区的陆域行政管辖范围及领海外部界线以内的省管辖海域范围，并将佛山部分地区和东沙群岛纳入。规划总面积11.81万平方千米，其中陆域5.34万平方千米，海域6.47万平方千米，海岛1963个，涉及地级以上市15个，县（市、区）56个，镇（乡）727个。
       问题2：《规划》的主要目的是什么？
       《规划》是当前和今后一段时期管控广东省海岸带资源保护与利用的总体性、基础性、约束性规划，是进一步做好海洋工作的重要依据，是建设海洋经济强省的工作指南。
       《规划》通过科学分析海岸带区域资源环境承载能力和空间开发适宜性，划定海陆“三区”、“三线”，布局广东省海岸带基本空间格局，架构陆海统筹的生态、生活、生产空间，重点解决海岸带保护与利用的陆海统筹问题，进一步强化海岸带在区域经济社会、环境保护中的引领和支撑功能。
       《规划》以海岸带功能为基础，考虑岸线两侧海域和陆域的保护与利用，在规划空间上达到平衡，在引导措施上达到和谐，核心是发挥海岸带在经济社会发展中的支撑和引领作用，在生态环境保护、防灾减灾中的缓冲、过滤和储存作用。
       问题3：《规划》的总体格局是什么？
         《规划》构建“一线管控、两域对接，三生协调、生态优先，多规融合、湾区发展”的海岸带保护与利用总体格局，逐步实现陆海统筹。
       “一线管控”是《规划》以岸线功能为基础，按照《海岸线保护与利用管理办法》，将广东省岸线划分为优化利用、限制开发、严格保护三种类型，实施分类分段精细化管控。
        “两域对接”是指以海岸线为轴，统筹规划岸线两侧功能和需求，把陆地主体功能区规划与海洋主体功能区规划有效衔接，整体推进海陆经济产业发展和示范，实现陆域海域两域对接。
       “三生协调”指《规划》确定海岸带“三区三线”基础空间格局，推动形成海陆协调的生态、生活、生产空间总体架构。
       “生态优先”就是要实施以生态系统为基础的海岸带综合管理，严格落实生态保护红线制度，推进环境治理、生态修复、美丽海湾和生态岛礁建设，加强海陆保护区建设，构建海岸带蓝色生态屏障，保障区域生态安全。
       “多规融合”就是要充分发挥《规划》的总体性、基础性、约束性作用，做到“一张图”管控海岸带。
       “湾区发展”以湾区为单元，按照区位及资源环境承载能力和经济社会发展的需求，统筹珠三角和粤东粤西两翼的协调发展，提升湾区发展水平，明确产业发展、城市建设和生态保障要求，构建各具特色、功能互补的海岸带综合保护与利用新格局。
       问题4：《规划》的空间划分体系是什么？
       《规划》以《广东省主体功能区规划》和《广东省海洋主体功能区规划》为基础，依据海岸带区域资源环境承载能力和空间适宜性分析研究成果，划定海陆“三区”（海域：海洋生态空间、海洋生物资源利用空间和建设用海空间，陆域：生态空间、农业空间和城镇空间）和“三线”（海域：海洋生态保护红线、海洋生物资源保护线和围填海控制线，陆域：陆域生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界）；以陆海统筹为核心，将海岸带空间进一步划分为一定条件下可兼容的生态、生活及生产三类空间。
       问题5：《规划》的实施抓手是什么？
       海岸线管控是《规划》实施的抓手。海岸线为平均大潮高潮时的海陆分界线，也是海域和陆域管理的范围界限，更是海陆物质流通、能量输送、联系的重要“纽带”。
       要实现对海岸线及其两侧陆域、海域自然环境资源的有效保护和合理利用，其前提条件是将海岸线作为一个生态系统相对独立完整的区域进行综合管理。
       因此，海岸线适宜作为基于陆海统筹的、有效管理岸线两侧海域和陆域的“海岸带保护与利用管控轴线”，是实现“一张图”管控海岸带的首要抓手。
       《规划》根据国家海洋局下发《海岸线保护与利用管理办法》（国海发〔2017〕2号）、《海岸线调查统计技术规程（试行）》（国海发〔2017〕5号），结合广东省海岸线自然资源条件、生态功能、景观价值、开发利用程度、保护现状和发展要求等，将广东全省岸线划分为优化利用岸线、限制开发岸线和严格保护岸线三种类型，共484段，实施分类分段精细化管控，构建科学合理的岸线功能格局。
       问题6：《规划》如何体现以海定陆？
       2017年第10次省委书记专题会议指出，建设海洋经济强省必须做到陆海统筹，促进海陆优势互补、良性互动、协调发展，要切实推进陆海统筹，坚持陆海并重、陆海一体，综合管控。“两域对接”即海域和陆域的对接，是落实陆海统筹的具体措施。
       在《规划》总体策略上，遵循陆海统筹、以海定陆的原则，以海岸线为轴线，将《广东省主体功能区规划》与《广东省海洋主体功能区规划》有效衔接，优化海陆空间布局。
       通过“三生空间”的统筹谋划，对海洋优化开发区，调整相邻陆域的产业和人口布局，优化产业；对海洋重点开发区，重点保障相接陆域的临港工业、物流和城镇等开发空间；对海洋限制开发区，相应陆域禁止开展对海洋生物有较大影响的开发活动；对海洋禁止开发区，协同建立海陆自然保护区，禁止相近陆域发展工业，统筹谋划海岸带资源开发与生态保护。
       问题7：《规划》如何体现生态保护优先内容？
       根据中央相关精神和相关文件要求，综合考虑广东省海岸带资源约束趋紧、部分海域环境污染加剧、生态系统退化、发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出的现状，《规划》提出坚持保护优先、节约优先、绿色发展的原则，谋划海岸带利用的重要生态保障。
       通过构建“两屏一带、一横五纵、多点”的生态网络和“陆—海—空”三位一体的海洋生态环境观测网体系，构建海岸带生态保护多维屏障；通过保护区、山地保护和海岸防护林、美丽海湾、生态岛礁建设，切实提升区域生态服务功能；通过规范入海排污口设置、加快城镇污水处理设施建设与改造、推进农村环境连片综合整治等措施，切实严格控制陆源污染物排海；规划明确提出要持续开展海漂垃圾源头治理，完善海漂垃圾的清理防治协调机制，开展海漂垃圾和海洋微塑料监测、评估与防治技术研究与示范以及全面建立“湾长制”等，切实加强陆地海洋污染防治。
       以上《规划》内容充分体现了生态保护的优先地位，力求达到在发展中保护、在保护中发展，以最少的资源消耗支撑经济社会持续发展的目的。
       问题8：《规划》如何实现多规融合？
       2017年第10次省委书记专题会议提出“重点推动海洋海岸功能规划与沿海发展规划‘多规合一’，用‘一张图’管控海岸带”。“多规合一”是对原有规划体系的一种制度性改革，有利于优化空间布局、有效配置资源、提高政府空间管控水平和治理能力。目前“多规合一”仍处于探索和试点阶段。
       本《规划》按照“多规融合”的思路进行编制，在加强与海洋相关规划衔接的基础上，注重与陆域相关规划，如主体功能区规划、沿海经济带发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划等相关规划充分衔接，为实现“多规合一”进行了有效的探索。《规划》第三章协调海域与陆域功能对接、第四章优化海岸带空间布局、第七章推动湾区发展都集中体现了“多规融合”的理念。
       问题9：《规划》与湾区发展如何结合？
       当今世界，湾区已成为带动全球经济发展的重要增长极和引领技术变革的领头羊，“湾区经济”所独具的开放性、创新性、宜居性以及国际化等优势异常突出，为海岸带经济发展带来了根本动力和无限活力，成为城市发展的魅力所在和鲜明标志。
       广东省海岸带资源禀赋优势突出、经济发展良好，“湾区经济”基础优越，“湾区发展”对于提升广东省在国家经济发展和对外开放中的地位与功能具有重要意义。《规划》以湾区为单元，基于经济社会发展需求、区位及资源环境承载能力，以统筹珠三角和粤东西两翼的协调发展为准则，将广东沿海划分为柘林湾区、汕头湾区、神泉湾区、红海湾区、粤港澳大湾区、海陵湾区、水东湾区和湛江湾区，构建海岸带湾区发展新格局。
       《规划》明确了八大湾区港口、产业、城市、生态保障，规划了保障各要素发展所需的岸线、空间等，构建各具特色、功能互补、相互协调发展的湾区空间格局，充分发挥广东省海岸带引领创新、聚集辐射的核心功能，推动各湾区成为“一带一路”“海上丝绸之路”的重要门户和节点，进一步加快广东省推进开放型海洋经济发展。
       问题10： 《规划》的“一张图”如何管控？
       为切实做到“一张图”管控海岸带，制作了“广东省海岸带综合保护与利用规划管理系统”电子地图。该地图以海岸线为索引，不仅可由图形查看文字信息，也可由岸段号搜索相应的岸段位置查询海岸带概况、海岸带利用现状及规划成果三大类信息，并可按照行政单位进行利用现状、规划成果方面的面积、长度、数量及比例方面的统计分析。