江门市市区山体保护条例及解读

江门市第十四届人民代表大会常务委员会第四十四次会议于2016年12月26日通过的《江门市市区山体保护条例》，业经广东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议于2017年3月29日批准，现予公布，自2017年5月1日起施行。

 

江门市人民代表大会常务委员会

2017年4月5日

 

江门市市区山体保护条例

（2016年12月26日江门市第十四届人民代表大会常务委员会第四十四次会议通过 2017年3月29日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准）

第一条 为了加强市区山体保护，彰显山水城市特色，促进生态文明建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》等法律法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于本市纳入市区山体保护规划的山体保护。

本条例所称山体保护，是指对山体的地质地貌、自然景观、人文景观等方面进行保护的活动。

第三条 山体保护应当遵循科学规划、保护为主、公众参与和损害担责的原则。

第四条 市、区人民政府负责本行政区域内山体保护工作，将山体保护工作纳入国民经济和社会发展规划，建立山体保护目标责任制和考核评价制度,保障山体保护工作所需的经费。

镇人民政府、街道办事处负责本辖区内山体保护工作。

第五条 城乡规划主管部门负责市区山体保护的规划管理。

国土资源主管部门负责对市区山体保护规划范围内采石、挖砂、取土等行为进行监督管理。

林业、园林主管部门负责对市区山体保护规划范围内林木采伐、改变林地用途和破坏植被等行为进行监督管理。

城市管理行政执法主管部门根据城市综合执法职责，负责对违反山体保护的行为进行查处。

发展改革、建设、公安、交通、民政、农业、旅游、财政、环境保护、水务、文化、宗教、人防等主管部门，在各自职责范围内对山体保护实施监督管理。

第六条 村民委员会、居民委员会协助人民政府及有关部门做好山体保护工作，组织、动员村民、居民参与山体保护。

第七条 市、区人民政府建立山体保护联席会议制度，定期研究、协调解决山体保护的下列重大事项：

（一）山体重大自然灾害防范和治理；

（二）山体保护政策及重要山体保护措施的确定与落实；

（三）涉及山体的国家、省、市重大项目建设;

（四）山体保护联合执法行动的协调配合；

（五）山体保护信息共享与发布；

（六）需要联席会议研究解决的其他事项。

第八条 市、区人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会报告山体保护工作情况，依法接受监督。

第九条 任何单位和个人有权举报或者控告侵占、破坏山体的行为。

市、区人民政府应当公布投诉、举报电话，并及时依法处理。

第十条 本市各级人民政府应当加强山体保护宣传和普及工作，对保护山体有显著成绩的单位和个人给予奖励。

新闻媒体应当开展山体保护法律法规和山体保护知识的宣传，对违反山体保护的行为进行舆论监督。

第十一条 市城乡规划主管部门应当会同市国土资源、林业、园林和环境保护等主管部门编制市区山体保护规划。

国土、气象、地震、水文、环境保护等主管部门应当根据编制市区山体保护规划的需要，及时提供勘察、测绘、气象、地震、水文、环境等基础资料。

市区山体保护规划应当符合城市总体规划，与其他专项规划相衔接，并纳入控制性详细规划。

第十二条 在市区山体保护规划编制过程中，市城乡规划主管部门应当依法将规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。

市人民政府在批准市区山体保护规划前，应当报市人民代表大会常务委员会进行审议，并对常委会组成人员的审议意见进行研究处理。

市人民政府批准市区山体保护规划后，应当向社会公布，并报市人民代表大会常务委员会备案。

第十三条 下列山体应当纳入市区山体保护规划予以保护：

（一）风景名胜区、森林公园范围内的山体；

（二）饮用水水源保护区内的山体；

（三）历史文化街区、历史文化名镇、历史文化名村、名胜古迹、地质地貌遗迹及不可移动文物保护范围内的山体；

（四）自然保护区、生态公益林范围内的山体；

（五）城乡规划、城市绿线规划、环境保护规划确定保护的山体；

（六）经评估确定应当保护的其他山体。

第十四条 市区山体保护规划应当明确以下内容：

（一）山体保护名录；

（二）保护范围及界线；

（三）保护图则；

（四）分类保护措施；

（五）有关设施的规划建设要求。

山体保护图则应当明确山体的空间位置、性质、面积、高度等内容。

山体保护规划编制应当根据山体的系统性、功能性及景观性等特征进行分析评估，甄选部分山体作为重点保护山体。重点保护山体划定禁止建设区和限制建设区。

第十五条 经依法批准的市区山体保护规划是市区山体保护和管理的依据，任何单位和个人不得擅自改变。

有下列情形之一，确需修改市区山体保护规划的，由市城乡规划主管部门提出修改方案，并按照本条例第十二条规定的程序进行修改：

（一）城市总体规划发生变更的；

（二）因国家、省及经市人民政府批准的重大项目建设确需变更山体保护界线的；

（三）经评估确需修改的；

（四）规划审批机关认为应当修改的其他情形。

第十六条 市区山体保护范围内禁止下列行为：

（一）擅自采石、挖砂、取土；

（二）未经规划许可或者违反规划许可修建建筑物、构筑物；

（三）在非指定区域内建造坟墓；

（四）随意倾倒、抛撒、堆放垃圾；

（五）擅自采伐林木；

（六）损毁、擅自移动界桩或者其他保护标识；

（七）其他损害山体的行为。

重点保护山体禁止建设区内不得开发建设，限制建设区内不得建设与山体规划功能配套设施无关的项目。

第十七条  市区山体保护实行责任单位制度。山体权属单位或者管理单位是山体保护的责任单位。既有权属单位又有管理单位的，管理单位是责任单位。权属单位、管理单位之间另有约定的，从其约定。同一山体有多个权属单位的，各自负责权属范围内的山体保护工作。

第十八条 市、区人民政府应当按照管辖权限依法确定责任单位，与责任单位签订山体保护责任书，明确其山体保护责任和义务，并向社会公布责任单位名录。

市、区人民政府应当根据市区山体保护规划划定的山体保护界线设立界桩以及其他保护标识，标明山体保护范围、责任单位及投诉举报电话。

第十九条 责任单位应当建立健全山体保护制度，加强日常巡查，及时制止并向国土或者林业、园林主管部门报告破坏山体的行为。有关主管部门接到报告后应当及时依法处理。

第二十条 对受到破坏的山体，国土、林业、园林等主管部门应当查明责任人，并责令其限期修复。责任人逾期不履行修复责任，经催告仍不履行的，有关主管部门可以组织修复，或者委托没有利害关系的第三人修复。修复的费用按照成本合理确定，由责任人承担。

山体修复不得对周边区域的生态环境造成新的破坏。

第二十一条 市、区人民政府应当按照管辖权限，开展市区山体保护规划范围内既有建设情况的调查和建档工作，对既有建设项目制定分类处置方案并组织实施。

第二十二条 市、区人民政府应当组织城乡规划、林业、园林、国土资源、建设、城市管理行政执法等有关主管部门制定森林火灾、林业有害生物灾害、滑坡、泥石流、崩塌等灾害的防治措施及应急预案。

第二十三条 负有山体保护监督管理职责的各级人民政府及相关主管部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未依照本条例规定程序编制或者修改市区山体保护规划的；

（二）未依法查处破坏山体的违法行为或者接到举报后在法定期限内未调查处理的；

（三）未依照本条例规定设立界桩或者其他保护标识的；

（四）批准在重点保护山体禁止建设区内开发建设，或者批准在限制建设区内建设与山体规划功能配套设施无关的项目的；

（五）有法律、法规规定的其他违法行为的。

第二十四条 违反本条例第十六条第一款规定，在市区山体保护规划范围内有下列情形之一的，由有关部门按照以下情形处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）擅自采石、挖砂、取土的，由国土资源主管部门责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，并处违法所得百分之三十以上百分之五十以下的罚款。致使森林、林木受到毁坏的，由林业主管部门依法予以处理。

（二）未取得建设工程规划许可证或者违反建设工程规划许可证规定进行建设的，由城市管理行政执法主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款。

（三）随意倾倒、抛撒、堆放垃圾的，由城市管理行政执法主管部门责令停止违法行为，对单位处五千元以上五万元以下的罚款，对个人处二百元以下的罚款。

（四）擅自采伐林木，在非指定区域内建造坟墓以及实施其他损害山体行为的，由林业等主管部门依照相关法律法规予以处理。

（五）损毁、擅自移动界桩或者其他保护标识的，由有关主管部门责令恢复原状；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

第二十五条 本条例自2017年5月1日起施行。

 

江门日报采访

1、我市市区山体的家底如何？保护情况如何？尤其是2013年市政府出台《江门市区山体保护与利用管理规定》（以下简称《管理规定》）后，保护的真实效果如何？能否举例说明。

根据现有的山体保护规划，市区的现状山体有207座，面积约149平方公里；而纳入保护范围的山体186座，包括大家熟知的圭峰山、白水带、大西坑、古兜山、鸡爪山、凤山、元宝山等大大小小的山体都在保护之列，面积约145平方公里，约占现状山体总面积的97%。

管理规定出台以后，对近几年的山体保护工作起到了良好的引导作用。特别是各级政府及部门对管理规定均能认真地执行，举例如下：

第一，根据管理规定的要求，结合已经编制的山体保护规划，部分山体可根据其用途开发利用为市民的休闲娱乐场所，成为向市民开放的公共绿地，既可改善城市生态环境，又可节约园林绿化建设资金。如白水带风景名胜区利用原有的山林，在丛林中建设登山小径，并适当建设一些亭、廊等园林配套设施，将其建成可供市民游乐、休闲、健身的公园，是我市保护与利用山体的一个成功案例。类似的案例还有元宝山、丰乐山公园等。第二，政府在基础设施建设需要涉及山体用地时，均按程序做好山体修复措施，如在江门大道建设涉及到金钟山的用地问题上，政府有关部门认真研究了设计方案，尽量减少工程项目对山体的影响，并制定了山体修复方案，报市政府批准后实施，力求道路建设与山体修复同步进行。类似的例子还有高压走廊的建设也严格按程序制定山体修复方案等。

 

2、《管理规定》出台4年，在保护山体中，哪些问题是一直没有办法解决的（政府规范性文件刚性不足、部门责任不清等）？作为《江门市市区山体保护条例》制定的牵头单位，在立法制度设计中，针对这些问题进行了哪些制度设定？

由于管理规定属于规范性文件，法律效力较弱，对于某些问题无法及时有效的处理，在一定程度上影响了山体保护的力度。主要体现在以下几点：

第一，管理规定没有明确山体保护的管理主体以及相应的管理责任。针对这个问题，条例中明确市、区、镇各级政府以及有关部门的管理职责，建立山体保护联席会议制度以及责任单位制度。通过山体保护联席会议制度，定期研究、协调处理山体保护的重大事项；通过责任单位制度，规定山体权属单位或管理单位是责任单位，要求责任单位要加强对山体的日常巡查，及时制止并向国土或者林业、园林主管部门报告破坏山体的行为。

第二，管理规定没有涉及破坏山体行为的处罚，因此，虽然各级政府及部门在各自职能内对管理规定基本能认真执行，但市区内仍然存在一些破坏山体的行为，例如挖山取土、乱搭乱建等。因此，条例明确规定了哪些山体须纳入保护范围以及山体保护范围内的禁止行为，并针对这些行为规定了对应的处罚措施，以更有效地保护市区内的山体。

第三，山体界线无界桩、无标识导致山体的巡查以及管理工作不能及时有效地开展。因此条例中提出市、区人民政府应当根据市区山体保护规划划定的山体保护界线设立界桩以及其他保护标识，标明山体保护范围、责任单位及投诉举报电话。同时条例要求责任单位应当建立健全山体保护制度，加强日常巡查，及时制止并向国土或者林业、园林主管部门报告破坏山体的行为。

 

3、《江门市区山体保护与利用规划》修编情况进展如何？将对哪些内容作出修改？对规划修编是不是意味着，市区山体保护范围将进一步扩大？

  山体保护规划的修编工作正在进行中，现在正处于现状调研阶段。在修编过程中，将保持规划范围与原规划一致，即同为市区范围。在内容方面，修编的规划会包括山体保护名录、保护范围及界线、保护图则、分类保护措施以及有关设施的规划建设要求。规划将甄选出部分山体作为重点保护山体，以进行重点保护。同时规划将条例的内容纳入到规划说明中，并进一步细化规划内容，为条例更好的实施提供保障。

 

为使山体保护界线更加准确，本次规划修编将加强调研工作，为了下一步设立山体保护界桩带下基础；同时与相关规划进行衔接，为以后山体保护规划在控规中的落实打下基础。