正当程序原则在行政程序中的独立价值

裁判要旨

行政机关作出行政行为，存在未依法举行听证，未遵守回避原则，作出不利行政行为时未听取利害关系人的陈述、申辩等违反正当程序原则的情形，应属程序严重违法，若撤销该行政行为不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，法院应依照行政诉讼法第七十条第（三）项的规定判决撤销并责令行政机关重新作出行政行为。

案情

李某认为林某某等十人涉嫌剽窃其学术成果，遂向浙江省教育厅提出查处申请。教育厅依照有关规定进行调查，并邀请专家组对相关材料进行比对分析，出具了专家意见。依据该意见，教育厅学风办作出被诉《回复》，并送达原告。李某针对教育厅作出的《回复》向教育部申请行政复议，教育部认为教育厅的处理行为符合有关规定，决定维持教育厅作出的《回复》。李某不服，针对教育厅作出的《回复》及教育部的行政复议决定一并向法院提起诉讼。

裁判

浙江省杭州市中级人民法院经审理认为：针对教育厅作出《回复》的行政行为，存在没有严格遵照进行登记的规定，没有按照正当程序的要求向原告发送受理通知，没有按照规定组成调查组，没有向原告告知调查组的组成人员，没有保障原告对调查组组成人员申请回避的权利等程序上的轻微违法，但对原告的权利不产生实际影响，故对被告教育厅作出《回复》行政行为的部分事项判决确认违法。

宣判后，李某和教育部不服一审判决，均提起上诉。

浙江省高级人民法院经审理认为：教育厅在接受李某举报后，在作出《回复》行政行为时并未履行一审法院所认定的程序义务，严重违反行政正当程序原则，应属严重违法，而一审仅将该行为认定为行政程序轻微违法，属于事实认定不清、法律适用错误，遂判决撤销一审法院作出的确认违法的判决，撤销教育厅作出的被诉《回复》，责令教育厅重新作出具体行政行为，并撤销教育部作出的行政复议决定。

评析

当前我国行政法并没有明确界定正当程序原则，但其已成为判定行政诉讼法中“程序轻微违法”的重要标准。最高人民法院行政庭认为，一般而言，只要不违反正当程序原则，就属于程序轻微违法的情形。判断某行政行为是否程序轻微违法，会直接影响最后的裁判结果。行政行为严重违反法定程序的，且撤销不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，法院应判决撤销；对于程序轻微违法又未给原告权利产生实际影响的行政行为，法院通常只需判决确认违法。笔者将结合正当程序原则对本案进行深入分析。

教育厅在接受李某举报后，没有履行程序义务，一、二审法院均认为教育厅存在程序违法的情形，但本案的主要分歧就在于教育厅所做的具体行政行为究竟是轻微程序违法还是严重程序违法，这也决定了法院究竟是只需判决确认行政行为违法还是要判决撤销行政行为并要求被告重作。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定，认定程序轻微违法的一个标准就是对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，即不违反正当程序原则。但本案中，被告教育厅在依据《调查处理规程》介入调查处理时，没有依法保障原告的听证、申请回避以及陈述、申辩等程序性权利，其行政行为已经违反了正当程序原则，系严重违反法定程序的行为，应当依照行政诉讼法第七十条第（三）项的规定进行处理。故二审法院撤销了一审法院作出的确认违法判决事项，并对教育厅作出的被诉行政行为判决撤销重作，是正确合法的。

此外，实践中会出现行政机关作出行政行为时存在违反正当程序的情形，审理后却发现对原告的实体合法权益不产生实际的影响，如若判决撤销重作，行政机关极有可能依照相关规定，以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。若行政相对人不服再次向法院起诉，可能会增加诉累，造成程序的空转，浪费司法资源和行政资源，甚至进一步激化矛盾，是故不宜作出撤销重作的判决。此时法院可以依照行政诉讼法第七十四条第一款第一项的规定，以严重损害国家利益、社会公共利益为由，判决确认行政行为违法。

当然，也要防止正当程序原则因上述规定而被架空。在行政程序严重违法的情况下，法院应对行政相对人的实体权益是否产生实际影响进行严格审查。就如本案，虽然教育厅在庭审中多次主张其违反程序的行为未对行政相对人权益造成实质损害，但浙江高院经审理认为，教育厅在作出行政行为的过程中严重忽略行政相对人依法享有的申请回避和陈述申辩的权利，其在一审时也未能举证证明所聘请的专家具备资质、所作结论具备事实依据及其权威性等，已经对行政相对人的实体权利产生影响。为此，即使之后行政机关重新作出的行政决定与被撤销的行政决定完全一致，也不应忽略相应的正当程序。

本案判决作出后，浙江高院还向教育厅发出司法建议，督促其在法定期限内重新作出具体行政行为，并及时修改相关的规范性文件，保证行政行为能够符合正当程序原则的要求。教育厅也按时向浙江高院复函，详细反馈整改落实情况。